A cura di: dott. Simone Cedrola

Il rischio di alterazione della funzione amministrativa qualora al pubblico ufficiale vengano rivolte pressioni da parte di gruppi o personaggi influenti che, in virtù della loro egemonia, riescono ad indirizzare la sua azione al soddisfacimento di interessi privati, è stato preso in considerazione dalla legge 6 novembre 2012 n. 190 (nota anche come legge Severino) che ha introdotto nel nostro ordinamento l’art. 346-bis c.p., rubricato “Traffico di influenze illecite”.

Tale figura di reato è di derivazione sovranazionale, infatti fu quello francese il primo ordinamento penale europeo a contemplare il cd. traffic d’influence con la legge del 4 luglio 1889. Anche il codigo penal spagnolo del 1995 prevede, al suo interno, ben tre figure criminose che sono connesse al reato del c.d trafico de influencias. Infine, anche gli ordinamenti di common law tengono conto della fattispecie in esame infatti la Gran Bretagna, nella sezione prima contenuta nel Public Bodies Currupt Practices Act del 1889, già lo prevedeva espressamente.
Alcune convenzioni internazionali, in particolare quella del Consiglio d’Europa firmata a Strasburgo il 27/1/1992 e quella dell’ONU contro la corruzione firmata a Merida il 31/10/2003, hanno rilevato il vuoto normativo invitando l’Italia ad introdurre una adeguata disciplina sanzionatoria del cd. trading in influence.

I lavori parlamentari hanno portato alla formulazione dell’art. 346-bis c.p., che figura tra i delitti dei privati contro la pubblica amministrazione e che segue il millantato credito ex art. 346 c.p.

Sulla base delle pressioni internazionali e della consolidata esperienza di altri ordinamenti europei sul tema, ci si aspettava un intervento chiaro, preciso e idoneo a delineare con cura i confini di questa particolare fattispecie. Al contrario, già nei lavori preparatori, le norma ha suscitato la preoccupazione di molti in merito alla possibilità di interpretazioni estensive da parte della giurisprudenza in quanto ritenuta troppo generica.
Il testo dell’art. 346-bis c.p. è il seguente:
“Chiunque, fuori dei casi di concorso nei reati di cui agli articoli 319 e 319-ter, sfruttando relazioni esistenti con un pubblico ufficiale o con un incaricato di un pubblico servizio, indebitamente fa dare o promettere, a sè o ad altri, denaro o altro vantaggio patrimoniale, come prezzo della propria mediazione illecita verso il pubblico ufficiale o l’incaricato di un pubblico servizio ovvero per remunerarlo, in relazione al compimento di un atto contrario ai doveri di ufficio o all’omissione o al ritardo di un atto del suo ufficio, è punito con la reclusione da uno a tre anni.
La stessa pena si applica a chi indebitamente dà o promette denaro o altro vantaggio patrimoniale.
La pena è aumentata se il soggetto che indebitamente fa dare o promettere, a sè o ad altri, denaro o altro vantaggio patrimoniale riveste la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di un pubblico servizio.
Le pene sono altresì aumentate se i fatti sono commessi in relazione all’esercizio di attività giudiziarie.
Se i fatti sono di particolare tenuità, la pena è diminuita.”

Punendo la vendita d’influenze da parte dell’intermediario, senza che lo sfruttamento della stessa sia indispensabile e necessario, è stato colmato il vuoto normativo che faceva salvo il comportamento del mediatore nell’instaurazione dell’accordo corruttivo. Pertanto occorre che l’influenza sia reale e potenzialmente esercitabile nella pratica.

La ratio della norma è duplice: da un lato si vuole evitare che gli incarichi pubblici possano fornire le basi per lo sviluppo di relazioni con i pubblici ufficiali che il privato possa sfruttare nello svolgimento della sua attività di intermediazione verso la Pubblica Amministrazione; dall’altro si vuole impedire l’esercizio di influenze sui funzionari pubblici e l’illecito vantaggio dell’intermediario che ne consegue.

Inoltre, il reato di traffico di influenze illecite si consuma «fuori dei casi di concorso nei reati di cui agli articoli 319 e 319-bis c.p.» in quanto se il pubblico agente accettasse l’offerta di denaro dell’intermediario, si consumerebbe la fattispecie della corruzione con il seguente assorbimento, nell’alveo di quest’ultima, del reato di traffico di influenze illecite. Qualora invece l’intermediario si limitasse a promettere l’utilità economica, ma il soggetto pubblico la rifiutasse, verrebbe posta in essere la fattispecie di istigazione alla corruzione.

Pertanto, si può affermare che il reato in analisi è diretto a punire attività prodromiche rispetto ad atti di corruzione, presentandosi come una tutela anticipatoria degli stessi, volta a sanzionare il comportamento dell’intermediario antecedentemente al perfezionamento dell’accordo corruttivo tra il privato e la P.A.

In altre parole, la legge Severino ha consentito un’estensione del penalmente rilevante, tale da includere le triangolazioni di rapporti precorruttivi di lobbing tra privati e pubblici ufficiali, allo scopo di incriminare colui il quale riceva denaro in cambio di future influenze sulle pubbliche amministrazioni.

Resta, in ultima analisi, da evidenziare che ciò che non convince di questa disposizione, come accennato in precedenza, è la mancata definizione dei limiti di liceità dell’attività di intermediazione verso il pubblico ufficiale.

Il reato in commento fa capo all’ipotesi di mediazione illecita per il compimento di atti contrari ai doveri di un pubblico ufficiale, pertanto restano oscuri i connotati che l’influenza debba possedere affinché si integri la fattispecie. Il dubbio sorge da una semplice considerazione: non sempre la mediazione è condizione per ledere i beni giuridici tutelati. Sono molti i casi in cui nelle relazioni sociali l’attività di mediazione può avere l’effetto di escludere l’antigiuridicità della condotta: basti pensare alla mediazione professionale lecita. Pertanto, si impone alla dottrina e alla giurisprudenza la necessità di delineare il confine fra l’attività di influenza ritenuta legittima e quella che viene esercitata contra jus.

L’esigenza di prevedere uno strumento atto alla difesa del buon andamento e del corretto esercizio dell’azione amministrativa si era ormai resa indispensabile ed improrogabile e, in conclusione, la ragione politico-criminale sulla base della quale l’art. 346-bis c.p. è stato inserito non sembra contrastare con l’intenzione del legislatore di limitare forme distorte di lobbying e di mediazione illecita verso la Pubblica Amministrazione.