Il procedimento amministrativo e la partecipazione cosciente dei privati

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A cura di Mirella Astarita

Uno degli aspetti più critici ed al contempo significativi dell’attività procedimentale della Pubblica Amministrazione è quello che si riferisce alla partecipazione, durante il procedimento, dei privati. Tale materia, in vero, occupa l’intero Capo III della L. n. 241 del 1990, ed è disciplinato agli articoli dal 7 al 13.
La partecipazione al procedimento amministrativo è necessaria, come si legge dal disposto della L. del 1990, salvo rare eccezioni, per i soggetti portatori di interessi pubblici e privati, per i portatori di interessi diffusicostituiti in associazioni o comitati ai quali, da provvedimento finale, può derivare un pregiudizio. Intesa nel seguente modo la partecipazione al procedimento è stata pensata come garanzia per il soggetto interessato.
Ma, nella mente del legislatore, la partecipazione del privato al procedimento ha una duplice afferenza. La prima è quella che si riferisce al suo scopo difensivo. Il privato ha la facoltà di rappresentare, all’interno del procedimento, quegli stessi interessi che potrebbe, eventualmente, addurre nel processo amministrativo. Si osserva, a tal punto, quindi, che si anticipa in sede procedimentale il contraddittorio, protagonista del processo. La seconda accezione si identifica con il suo scopo collaborativo. In questo caso le informazioni apportate nel procedimento dal privato possono essere utilizzate anche per l’istruttoria amministrativa. In tale ipotesi, è bene precisare, che vi sarebbe una maggiore completezza dell’istruttoria.

L’art.7 , il primo del capo, si occupa della comunicazione dell’avvio del procedimento. L’inizio di questo ultimo, laddove non esistano esigenze di celerità, ovvero ipotesi eccezionali, deve essere comunicato ai soggetti “nei confronti dei quali il provvedimento finale è destinato a produrre effetti diretti ed a quelli che per legge debbono intervenirvi”. L’articolo successivo ben disciplina le modalità ed i contenuti che devono contenere le comunicazioni di avvio del procedimento . Particolare attenzione merita il terzo comma di tale articolo. La materia, in questo caso, prende in considerazione un numero elevato di destinatari che rende non possibile o gravosa la comunicazione personale. In questi casi è possibile utilizzare forme di pubblicità idonee stabilite di volta in volta. Questa previsione scrupolosa del legislatore chiarisce, per gran parte della dottrina, la necessità della comunicazione. Tale comma inserendo la possibilità di stabilire di volta in volta modalità di pubblicità, implicitamente, rende la comunicazione un atto dovuto che non può, in nessun caso, esser ostacolato, se non in rare eccezioni.

L’art. 9 è il primo “d’azione”, ovvero quello che si occupa del vero e proprio intervento all’interno del procedimento. Sintetizzato in un unico comma, ben dispone, la possibilità per qualunque soggetto, portatore di interessi pubblici o privati, o diffusi, a cui possa derivare un pregiudizio dal provvedimento, ha facoltà di intervenire. Una disciplina, all’apparenza, troppo generica ma, che, come il comma successivo delineerà, rappresenta un’ampia garanzia per i soggetti interessati dal procedimento. I soggetti hanno diritto di prendere visione degli atti del procedimento e di presentare memorie scritte e documenti. Riguardo questi ultimi, è doveroso, sottolineare che l’ amministrazione ha l’obbligo di valutarli laddove risultino pertinenti all’oggetto del procedimento.

Negli articoli successivi, rispettivamente l’art.11 ed il 12, si racchiude la materia degli accordi integrativi o sostitutivi del provvedimento. Tale articolazione prevede la facoltà dell’amministrazione procedente di concludere, senza pregiudizio dei diritti di terzi, e nel perseguimento del pubblico interesse, accordi con gli interessati per determinare il contenuto discrezionale del provvedimento. Tali accordi, a pena di nullità, vengono stipulati per iscritto e rappresentano un’importante possibilità per i soggetti e la p.a. in essi prevale anche il carattere deflattivo per il procedimento. Laddove sia possibile, senza ledere diritto alcuno, soddisfare le parti tramite un accordo integrativo o addirittura, in casi più rari, sostitutivo del procedimento si raggiunge un risultato in modo più veloce e sistematico. Tale possibilità viene inquadrata anche in un’ottica di economia processuale.
Il terzo comma dell’art. 11, in previsione di accordi sostitutivi del provvedimento, disciplina, per tali accordi, lo stesso genere di controllo utilizzato per accertare la validità e liceità del provvedimento. Tale specificazione risulta, per i più, una garanzia per l’interesse pubblico. Nel comma successivo, inoltre, è ben specificato, grazie il periodo aggiunto dall’art. 1, co.47 della Legge del 6 novembre 2012, n°190, che per gli accordi vige lo stesso obbligo di motivazione dei provvedimenti emanati dalla p.a.

Il penultimo articolo interessato, il dodicesimo, prevede la possibilità di provvedimenti attributivi di vantaggi economici. Già dal comma di apertura è possibile intendere che la concessione di vantaggi economici di qualsivoglia genere ad enti pubblici, persone o privati, sono subordinati alla predeterminazione da parte delle amministrazioni procedenti.
L’articolo di chiusura del capo tende a delineare l’ambito di applicazione delle norme sulla partecipazione. Norma specifica e rassicurante stabilisce, a lettere chiare, dove tali norme non debbano, assolutamente, ritenersi applicabili. Restano esclusi gli atti normativi, amministrativi generali, di pianificazione e di programmazione ed i procedimenti tributari.
La materia della partecipazione al procedimento è stata, nel corso degli anni modificata, e riorganizzata in veste più restrittiva. Tale visione non deve essere concepita come una chiusura, piuttosto, come una garanzia per il procedimento ed i suoi partecipanti. La stretta maggiore si è avuta con la Legge 2005 che ha, quasi interamente, rubricato gli articoli. Così ordinati segnano cronologicamente la materia, definiscono i diritti perseguibili e soprattutto limitano gli atti a cui tale materia è destinata.

 

Legge 7 agosto 1990, n. 241. Norme sul procedimento amministrativo