Collaborazioni esterne nella pubblica amministrazione e misure anticorruttive previste dal legislatore

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A cura di: Rossella Santonicola

A causa delle sempre diverse esigenze che le pubbliche amministrazioni si trovano a fronteggiare è diventato sempre più frequente il ricorso a forme lavorative flessibili e ad incarichi esterni, volti a ovviare ad esigenze temporanee e straordinarie. Si tratta di mansioni che non possono essere espletate dal personale interno, dunque del conferimento di incarichi di collaborazioni esterne. L’argomento qui in esame è stato oggetto di diversi interventi normativi caratterizzati da intenti anticorruttivi e di trasparenza che hanno esaltato l’efficacia e dunque l’importanza di traluni rimendi preventivi della corruzione come la previsione di procedure comparative per il conferimento degli incarichi.

La disciplina delle collaborazioni esterne della pubblica amministrazione è rinvenibile nell’articolo 7, comma 6, del d.lgs.  30 marzo 2001,n. 165 ( “norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche”) come modificato ed integrato, da ultimo, dal decreto legislativo  25 maggio 2017, n. 75. La disciplina è altresì trattata nell’articolo 110, comma 6, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267[1] (Testo unico degli enti locali). Dunque, mentre la prima delle norme citate prevede la possibilità per le pp.aa. di conferire incarichi individuali con contratti di lavoro autonomo (il d.lgs. 75/2017 per esteso anche questo ha soppresso le parole “di natura occasionale o coordinata e continuativa” inizialmente previste) ad esperti di particolare e comprovata specializzazione, anche universitaria, per esigenze cui non possono far fronte con personale di servizio. Il requisito della comprovata specializzazione si prescinde in caso di stipulazione di contratti di collaborazione per attività di professionisti a cui si richiede l’iscrizione in ordini o albi o con soggetti che operino nel campo dell’arte.  La seconda di queste norme, invece, riguarda specificatamente gli enti locali.

In tale contesto si segnala che sono intervenute diverse note e circolari del Dipartimento della Funzione Pubblica che hanno fissato i presupposti e i limiti delle collaborazioni esterne e delle disposizioni sul contenimento delle spese. Tra queste vi è la Circolare n. 2 del …/…./2008 introdotta, a seguito della legge finanziaria dello stesso anno, per definire il regime delle collaborazioni esterne nelle pubbliche amministrazioni consolidando la tendenza a limitare il ricorso a tali tipologie contrattuali ad ipotesi eccezionali. Con la sopra menzionata Circolare, infatti, si vuole escludere che siano stipulati rapporti di lavoro autonomo per rispondere a fabbisogni permanenti e per lo svolgimento di attività non altamente qualificate.

Le misure anticorruzione introdotte dall’articolo appena citato sulle collaborazioni occasionali all’interno della pubblica amministrazione del d. lgs. 30 marzo 2001, n. 165 possono essere riscontrate nella previsione della responsabilità amministrativa in capo al dirigente che tali contratti ha stipulato e nella previsione dell’articolo 6 bis dello stesso decreto che prescrive che le amministrazioni disciplinano e rendono pubbliche le procedure comparative per il conferimento degli incarichi di collaborazione. Inoltre, al comma 6, è prevista una serie di presupposti di legittimità per l’attivazione delle collaborazioni esterne: “a) l’oggetto della prestazione deve corrispondere alle competenze attribuite dall’ordinamento all’amministrazione conferente, ad obiettivi e progetti specifici e determinati e deve risultare coerente con le esigenze di funzionalità dell’amministrazione conferente; b) l’amministrazione deve avere preliminarmente accertato l’impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili al suo interno; c) la prestazione deve essere di natura temporanea e altamente qualificata; non è ammesso il rinnovo; l’eventuale proroga dell’incarico originario è consentita, in via eccezionale, al solo fine di completare il progetto e per ritardi non imputabili al collaboratore, ferma restando la misura del compenso pattuito in sede di affidamento dell’incarico; d) devono essere preventivamente determinati durata, oggetto e compenso della collaborazione”, questa ultima precisazione è stata modificata dal decreto legislativo del 25 maggio.

Tra le pronunce relative al conferimento degli incarichi si segnala quella della Corte dei conti, sezione controllo per il Piemonte, con la delibera 8 giugno 2015 n. 98 che prendeva in esame l’affidamento in via diretta dell’affidamento di un incarico di consulenza per un importo di 5000 euro; tra i rilievi vi era quello per cui l’incarico, ancorché di esiguo importo, era stato conferito senza la previa procedura comparativa prescritta dall’articolo 7, comma 6 bis del d.lgs. 165/2001.

Nonostante l’ente, nel fornire i chiarimenti richiesti, segnali di aver optato, in ordine all’esercizio della sua potestà discrezionale per una disciplina regolamentare che, privilegiando ragioni di snellezza decisionale ed efficienza amministrativa, consente agli uffici di conferire incarichi di importo inferiore a 5000 euro mediante affidamento diretto e dunque in alternativa ad una procedura di comparazione tra più soggetti come previsto dal regolamento dell’ente di affidamento degli incarichi di consulenza approvato dalla Giunta con provvedimento n.  259 del 11.7.2008; la Sezione considera inadeguata la giustificazione fornita dall’ente e richiama il principio giurisprudenziale della Corte dei conti, Sezione di controllo Lombardia, delibera n. 244/08/PAR secondo cui l’illegittimità dovuta al mancato rispetto dei requisiti di legge comporta, ove possibile sia l’obbligo di rimuovere l’atto con un provvedimento di secondo grado, sia la responsabilità del soggetto che lo ha posto in essere. Ciò comporta l’illegittimità del conferimento di incarichi esterni senza una procedura comparativa ancorché al di sotto di una determinata sogliadi valore economico, per cui il regolamento che preveda tale opzione deve essere disapplicato, fermo restando il dovere per l’ente di rimuovere la clausola contra legem.

In breve, si noti come in ordine agli incarichi esterni i principi a cui l’amministrazione deve sottostare sono ben delineati dalle disposizioni di cui sopra e la loro violazione intergra ipotesi di violazione dei doveri di servizio.

[1] “Per obiettivi determinati e con convenzioni a termine, il regolamento può prevedere collaborazioni esterne ad alto contenuto di professionalità.”