Assenteismo: tra prevenzione e controllo

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A cura di Mirella Astarita

Da anni, nel nostro Paese, è molto sentito il tema dell’assenteismo all’interno degli uffici pubblici. A più riprese questa tematica ha interessato il mondo giuridico e l’opinione sociale. Per bene capire, però, tale fenomeno, è necessario esaminare la normativa che lo regola.

Il Decreto legislativo n°165 del 30 Marzo 2001 disciplina le norme generali sull’ ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche. Tale decreto tende a realizzare l’equiparazione tra lavoro pubblico e privato, iniziata già con il Decreto legislativo del 3 Febbraio 1993 n°29, e con il D.lgs del 31 Marzo 1998 n°80.
Il testo normativo copre tutta la materia del pubblico impiego presso le amministrazioni pubbliche in modo preciso e puntuale.
Interessante, per capire il funzionamento dei controlli all’interno delle pubbliche amministrazioni, e la struttura della c.d. “lotta all’assenteismo” è l’art. 55 septies, che si occupa del procedimento di verifica delle assenze degli impiegati.
Ben chiaro, fin dal primo comma, è che il controllo riguardo le assenze dei pubblici impiegati è di responsabilità delle pubbliche amministrazioni. Le modalità di controllo, di trasmissione del certificato di malattia sono espressamente previste in tale testo normativo.
Prima di analizzare l’articolo suddetto, è bene, specificare cosa si intenda con il lemma “assenza”. Tale riferimento linguistico indica il non trovarsi fisicamente sul luogo di lavoro, in giorno ed orario lavorativo, per una specifica motivazione. Oggetto del controllo è la specifica motivazione scusante per l’assenza.

Il primo comma, dell’art. 55 septies, introduce la materia analizzando specifiche ipotesi. In apertura il comma mostra il realizzarsi di ipotesi di assenza per malattia protratta per un periodo superiore a dieci giorni, o, in ogni caso, dopo il secondo evento di malattia nell’anno solare. In questi casi la giustificazione dell’assenza può avvenire solo ed esclusivamente mediante certificazione medica rilasciata da una struttura sanitaria pubblica, o da un medico convenzionato con il Servizio sanitario nazionale. In queste poche righe di introduzione della materia è già chiara la tassatività delle modalità di giustificazione dell’assenza. Le ultime righe di tale comma sono dedicate al controllo di validità delle suddette certificazioni. Il comma modificato dal correttivo introdotto dall’ art. 18, comma 1, lett. a), D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75 riporta che il potere di accertamento della veridicità della certificazione presentata dall’impiegato, spetti alle singole Pubbliche Amministrazioni.

Il secondo comma del testo normativo riguarda le modalità di invio della certificazione. Rinnovato dall’articolo 50, comma 5-bis, del decreto-legge, poi convertito in legge, del 30 Settembre 2003, asserisce che in tutti i casi di assenza per malattia la certificazione medica deve ritenersi necessaria, e la sua trasmissione deve avvenire per via telematica, direttamente dal medico o dalla struttura sanitaria che la rilascia, all’ Istituto nazionale della previdenza sociale. Tale collegamento diretto tra i due enti vuole sottolineare come, in questo ambito, sia importante creare un dialogo chiaro ed immediato tra chi accerti la malattia e la previdenza sociale. Le modalità di trasmissione da eseguire sono le stesse utilizzate nel settore privato. E’ bene sottolineare come tale scelta del legislatore sia indirizzata alla parificazione di trattamento tra settore privato e pubblico.
Dall’ Istituto nazionale della previdenza sociale la certificazione telematica viene prontamente messa a disposizione dell’amministrazione interessata. Riguardo la struttura del certificato, anche questa, risulta tassativamente prevista dal decreto, e, per potersi considerare giuridicamente validi, i certificati non devono distaccarsi dalla conformazione per loro pensata dal legislatore. Essi, oltre la diagnosi, e la motivazione devono contenere anche il codice nosologico.
L’ultima parte del comma, modificata dall’art. 7, comma 1-bis, D.L. 18 ottobre 2012, n. 179, convertito, con modificazioni, dalla L. 17 dicembre 2012, n. 221 , e, successivamente, dall’ art. 18, comma 1, lett. b), D.Lgs. 25 maggio 2017, n. 75 disciplina il rapporto intercorrente tra il medico, o la struttura sanitaria, ed il lavoratore. Quest’ ultimo riceverà, sempre per via telematica, la medesima certificazione sul suo indirizzo di posta elettronica personale. Tale passaggio, però, non è automatico e affinchè avvenga bisogna che il lavoratore ne faccia richiesta e simultaneamente presenti un indirizzo di posta elettronica valido.
Il testo originario del decreto, a questo punto, prendeva in considerazione direttamente le risorse finanziarie utilizzate da tutte le amministrazioni pubbliche interessate secondo il comma precedente, ma la nuovissima legge del 2017 ha, per meglio completare tale complessa disciplina, inserito il comma 2-bis. Quest’ ultimo si riferisce all’estensione degli accertamenti medico-legali sui dipendenti assenti dal servizio per malattia. I controlli, in questo caso, sono effettuati dall’ Inps d’ufficio o su richiesta con oneri a carico dell’ Inps che provvede, limitatamente alla risorse messe a disposizione dalle Amministrazioni interessate.
A questo punto è bene chiarire che il dialogo instaurato tra Inps ed i medici di medicina fiscale è disciplinato da apposite convenzioni. L’atto di indirizzo, però, che è finalizzato alla stipulazione di tali convenzioni viene adottato con decreto del Ministro del lavoro e delle politiche sociali. Importante è sottolineare che questo atto di indirizzo debba, necessariamente, stabilire la durata delle convenzioni singole, delegando a queste ultime, in ragione della durata relativa, la disciplina che si occupa delle incompatibilità riguardo le funzioni di certificazione delle malattie. Questa precisazione, ritenuta necessaria dal Decreto legislativo di Maggio 2017, viene contestualizzata all’interno del bisogno di maggiore controllo riguardo il rapporto tra gli enti di certificazione, le P.A. ed il lavoratore del settore pubblico. La durata determinata delle convenzioni è stata pensata come strumento di precauzione per evitare una concentrazione di potere decisionale presso gli stessi enti per un lungo periodo di tempo.

Il quarto comma si occupa delle sanzioni scaturenti dall’inosservanza degli obblighi di trasmissione della certificazione. Laddove, tale trasmissione telematica, non dovesse avvenire , sarà eseguito un illecito disciplinare, e la reiterazione di tale inosservanza comporterà l’applicazione della sanzione del licenziamento, ovvero, la decadenza della convenzione per i medici in rapporto convenzionale. Nel 2012, ben undici anni dopo l’emanazione del decreto legislativo si è sentita l’esigenza di delineare le condizioni necessarie per poter configurare l’illecito disciplinare. Fondamentale, per poter parlare di illecito disciplinare, è la presenza dell’elemento oggettivo dell’inosservanza all’obbligo di trasmissione, e dell’elemento soggettivo del dolo o della colpa. Tale chiarificazione , nella pratica, si traduce nel bisogno di eseguire, senza parentesi discrezionali, l’illecito disciplinare, laddove la legge lo richieda. Le sanzioni, in chiusura, vengono applicate secondo criteri di gradualità e proporzionalità.
Il quinto comma è quello che, principalmente, si occupa dell’intervento delle P.A. Queste ultime, disponendo del controllo sulle assenze per malattia, devono necessariamente valutare la condotta complessiva del dipendente. Il controllo da loro effettuato deve essere considerato complesso, completo e documentato. Esse avendo la possibilità di instaurare un dialogo sia con L’istituto nazionale, che con la previdenza sociale ed infine con il lavoratore sono in grado, nella mente del legislatore, di effettuare un controllo minuzioso sia riguardo l’elemento soggettivo che quello oggettivo.
Funzione principale di tale controllo è quella di combattere l’assenteismo, e di prevenirlo laddove sia possibile. Affinchè si possa parlare di un potere di sorveglianza complessivo, nella valutazione finale devono rientrare anche gli oneri connessi all’effettuazione della visita.
In armonia con il principio di trasparenza, e con la funzione di deterrente di assenze ingiustificate, il controllo deve essere richiesto, in ogni caso, sin dal primo giorno quando l’assenza si verifica nelle giornate precedenti o successive a quelle non lavorative. Tale inciso ben si sposa con la funzione di prevenzione. Laddove ci si renda conto che l’assenza sia legata ad una volontà personale non giustificata, tale controllo preventivo può, nella maggior parte dei casi, limitare il danno apportato dal lavoratore assenteista.
Obiettivo di questo comma, però, è anche quello di avvicinare la disciplina del settore privato a quello pubblico. Per tale motivo sono state stabilite fasce orarie di reperibilità entro le quali effettuare le visite di controllo. L’accertamento deve essere eseguito con cadenza sistematica e ripetitiva presso il luogo indicato dal lavoratore. Quando, per motivi ritenuti giustificati, il dipendente debba allontanarsi dall’indirizzo comunicato durante le fasce di reperibilità per effettuare visite mediche, accertamenti specialistici o per altri motivi giustificati, documentati su richiesta dell’ente, è tenuto a darne preventiva comunicazione all’amministrazione che, a sua volta, lo comunica all’Inps.
Il preavviso dell’allontanamento dal luogo indicato, e la creazione di “fasce di reperibilità” devono essere lette all’interno, del più grande, progetto di lotta all’assenteismo, ma si traducono, nel concreto, anche, nella protezione delle garanzie fondamentali del lavoratore.

L’ultimo comma del decreto si occupa di una figura liminale che all’interno di tale disciplina integra l’operato della P.A. Il responsabile della struttura in cui il dipendente lavora, ovvero, il dirigente preposto all’amministrazione generale del personale, che, nell’interesse della funzionalità dell’ufficio deve prevenire e contrastare le condotte assenteistiche.
L’ art. 55 septies deve essere letto, anche a monte delle sue modificazione avvenute durante gli anni, come un sistema ben organizzato, almeno in astratto, di controllo delle assenze e di protezione dell’operato pubblico. Al fine di preservare gli interessi di ufficio, di non lenire le garanzie fondamentali dei lavoratori, e soprattutto di combattere l’assenteismo, tali controlli della P.A. risultano minuziosi e complessi. Prevenire e combattere assenze ingiustificate significa garantire servizi essenziali e produttivi alla collettività. Le Pubbliche Amministrazioni, in questa specifica disposizione, si presentano come enti territoriali preposti al controllo del rispetto legislativo, della condotta etica dei funzionari pubblici, e al buon andamento dell’amministrazione locale.