Whistleblowing: una legge a tutela della segnalazione di comportamenti illeciti

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A cura di Rossella Santonicola

Sul sito di Transparency International Italia[1] si legge che “il whistleblowing è legge”. Infatti dal 2009 Transparency International Italia aveva iniziato ad occuparsi di whistleblowing. Il termine, poco utilizzato in Italia e che letteralmente si traduce quale “suonatori di fischietto”, è stato tradotto in francese quale lanceurs d’alerte ma non in italiano, tuttavia, tali sono considerati i soggetti che denunciano fenomeni che potrebbero insorgere in reati di corruzione, o comunque irregolarità, all’interno della pubblica amministrazione o del contesto aziendale in cui lavorano.  Tale termine è stato coniato negli Stati Uniti, a cui poi l’uso ha fatto immediato seguito anche nella letteratura giuridica inglese, nella seconda metà del Novecento facendo riferimento all’attività del poliziotto che ferma l’esecuzione di un illecito.

L’iter che ha portato alla votazione alla Camera dei deputati, il 15 novembre 2017, con 15 astenuti, 345 favorevoli e 46 contrari non è stato breve. Tale proposta di legge fu infatti approvata alla Camera dei deputati il 20 gennaio 2016 e fu modificata in Senato il 17 ottobre 2017; il 15 novembre 2017 è stata poi approvata. La legge sembrerebbe modificare l’articolo 54 bis del d.lgs. 165/2001 (Testo Unico del pubblico impiego) introdotto dall’articolo 1 comma 51 della legge del 6 novembre 2012 n. 190. L’articolo 54 bis è infatti rubricato (in virtù di quanto sopra detto circa l’assenza di un corrispettivo italiano del termine derivante dalla dottrina anglosassone whistleblower): “tutela del dipendente pubblico che segnala illeciti”. L’articolo 54 bis stabilisce che “il pubblico dipendente che denuncia all’autorità giudiziaria o alla Corte dei conti, o all’Autorità nazionale anticorruzione (ANAC), ovvero riferisce al proprio superiore gerarchico condotte illecite di cui sia venuto a conoscenza in ragione del rapporto di lavoro, non può essere sanzionato, licenziato o sottoposto ad una misura discriminatoria, diretta o indiretta, avente effetti sulle condizioni di lavoro per motivi collegati direttamente o indirettamente alla denuncia[2], chiaramente al di fuori dei casi in cui la denuncia sia stata compiuta con l’intento di calunniare o diffamare. La precisazione è di non poco rilievo in quanto è indispensabile la buona fede da parte di colui che denuncia tale irregolarità; dunque del whistleblower. Il comma 2 dello stesso articolo sottolinea poi che “l’identità del segnalante non può essere rivelata, senza il suo consenso[3]. Il comma 3 si occupa invece dell’adozione di misure discriminatorie che devono essere segnalate al Dipartimento della funzione dall’interessato o dalle organizzazioni sindacali maggiormente rappresentative nell’amministrazione nella quale le stesse sono state poste in essere. Da qui, risulta chiara che la norma suddetta necessita di essere ampliata in quanto incompleta sotto taluni aspetti. Ci si riferisce ad esempio alla previsione di eventuali sanzioni amministrative, modalità della denuncia, necessità di prevedere una figura di supporto al denunciante che non sappia scegliere l’autorità a cui far riferimento (la legislazione francese ad esempio, con la loi 2016-1690 cd. loi Sapin II prevede la figura del défenseur des droits che svolge la funzione di orientare il lanceur d’alerte verso l’organismo competente a ricevere la segnalazione e lo informa circa i suoi diritti)[4].

Si segnala che l’Autorità Nazionale Anticorruzione aveva fatto fronte alla poca definizione dell’unico articolo della letteratura giuridica italiana circa l’argomento con la delibera ANAC n. 330 del 29/03/2017[5] prevedendo che la segnalazione, per quanto riguarda la sfera pubblica, è presentata mediante un modulo reperibile sul sito ANAC ed inviata mediante pec (posta elettronica certificata).

L’articolo 54 bis si era reso necessario in virtù dell’incoraggiamento da parte dell’Europa  agli Stati membri ad adottare una legislazione protettrice dei whistleblower in materia di corruzione. Tale era infatti uno degli argomenti della Convenzione civile sulla corruzione del 4 novembre 1999, STCE n. 174 ratificata in Italia con legge del 28 giugno 2012 n. 112. Da qui è intervenuta, nel 2012, la norma dell’articolo 54 bis, di cui si è detto. Tuttavia, si rendeva necessaria una norma più pregnante sull’argomento che disciplinasse in maniera analitica la denuncia della irregolarità volta ad evitare eventuali ritorsioni nei confronti del denunciante che potevano portare addirittura al licenziamento, ingiustificato, di questo.

La legge, che ha come obiettivo principale la tutela dei lavoratori, consta di 3 articoli. Ciò è quanto è stato pubblicato da Il Sole 24 ore[6] il 15 novembre 2017, in virtù del documento pubblicato dalla Camera dei deputati, lo stesso giorno, relativo alla proposta di legge di modifica dell’articolo 54 bis. In particolare si segnala che la modifica prevede un sistema di garanzie per il lavoratore più incisivo.  La norma infatti prevede che colui che segnali un caso di cattivo andamento dell’ente al responsabile della prevenzione della corruzione o all’Anac o ancora all’autorità giudiziaria ordinaria o contabile, non possa essere, per motivi connessi alla segnalazione, soggetto a sanzioni, demansionato, licenziato, trasferito o sottoposto ad altre misure organizzative che abbiano un effetto negativo sulla sua condizione di lavoro.  La proposta di modifica dell’articolo 54 bis prevede inoltre l’introduzione di una sanzione amministrativa, adottata dall’ANAC ove dovessero essere messe in atto misure discriminatorie, da 5.000 a 30.000 euro per il responsabile . Sanzioni da 10.000 a 50.000 euro sono invece previste per il responsabile che non svolga le attività di verifica e analisi delle segnalazioni ricevute. Qualora risulti che il segnalante sia stato licenziato, ingiustamente, in ragione della sua denuncia, questo ha diritto alla reintegra nel posto di lavoro ed al risarcimento dei danni.

I metodi di prevenzione e contrasto della corruzione, così come può essere considerata la figura del whistleblower, si rendono necessari in virtù dei dati italiani sul fenomeno. Infatti, sono stati 566 i casi di corruzione in Italia riportati dai media nel 2017 e censiti dalla mappa di Transparency: per 439 casi la indagini sono in corso, 27 hanno visto sentenze di assoluzione, 76 di condanna, 8 di patteggiamento mentre in 10 casi è intervenuta la prescrizione. Dunque, se da un lato un apparato normativo che con 62 punti su 100 risulta sufficiente, dall’altra l’applicazione pratica e la capacità sanzionatoria e repressiva delle istituzioni che raggiunge un punteggio di 45/100.

La previsione, anche in Italia, di una tutela puntuale e pregnante per colui che segnali illeciti o comportamenti irregolari all’interno del suo luogo di lavoro “è norma di civiltà”, così come definito dal presidente dell’Anac Cantone[7] che da tempo si è battuto per ottenere questa tutela, ma è evidente la necessità che il dato normativo sia accompagnato da una morale della legalità che conduca ad un’ottica di denuncia dei comportamenti illeciti.

[1] https://www.transparency.it/whistleblowing/

[2] Art. 54 bis comma 1 l. 190/2012.

[3] Art. 54 bis comma 2 l. 190/2012.

[4] Loi 1690-2016 del 9 dicembre 2016.

[5]https://www.anticorruzione.it/portal/public/classic/AttivitaAutorita/AttiDellAutorita/_Atto?id=904766470a77804238457fc6e3d8f630 delibera ANAC 330 del 29 marzo 2017

[6] http://www.ilsole24ore.com/art/notizie/2017-11-15/il-whistleblowing-e-legge-tutelato-dipendente-che-segnala-illeciti-120411.shtml?uuid=AEyTBxBD&refresh_ce=1

[7] http://www.tgcom24.mediaset.it/politica/legge-sul-whistleblowing-l-anac-una-norma-di-civilta-_3106611-201702a.shtml