A cura di Mirella Astarita
Con la locuzione “pubblica amministrazione” si vuole identificare l’insieme degli enti pubblici che cooperano per il perfetto esercizio dell’amministrazione di uno Stato, nelle materie di propria competenza.
Una funzione democraticamente, elevata e complessa, che si sviscera in numerose manovre indirizzate al mantenimento degli equilibri sociali, economici ed al miglioramento di essi. Il significato di pubblica amministrazione ha, negli anni, subito variazioni e mutamenti. Oggi è possibile inquadrare la pubblica amministrazione attraverso due accezioni, una oggettiva e l’altra soggettiva. La prima riguarda la funzione strettamente pubblica intesa come cura degli interessi della collettività, la seconda, invece, riguarda l’insieme dei soggetti che esercitano tale funzione.
Un’attività vasta e complessa, ma soprattutto vicina ai bisogni dei cittadini necessita, però, anche di un valido sistema di controllo e prevenzione. La vigilanza sugli atti ed i procedimenti innescati dalla Pubblica Amministrazione nasce nell’interesse dei fruitori e degli enti sinergicamente collegati.
Negli anni il controllo e la prevenzione hanno subito varie riforme, sono stati svestiti e ricostruiti per poter essere sempre di più adattati alla crescita delle funzioni della Pubblica Amministrazione.
La normativa considerata perno di tale materia e, forse, la più rilevante in materia è quella del 2012. Con la legge n°190 del 2012 sono state previste numerose modifiche all’ “agere pubblico” e, per la prima volta, si è discusso intorno la responsabilità dirigenziale per atti emanati dalla pubblica amministrazione e risultati non conformi ai principi cardine di trasparenza, motivazione etc. Il legislatore del 2012 ha ben considerato la possibilità di funzioni di maladministration interni sia dell’organico amministrativo che di quello politico. Una normativa strettamente unitaria, compressa e focalizzata sul dovere dei dirigenti.
Il comma 7 dell’art 1 della legge del 2012 nel suo testo originario, prima delle recenti modifiche del 2016, ha introdotto la figura incaricata di tale controllo interno: il responsabile della prevenzione della corruzione. Il comma 7 del 2012 continuava disciplinando solo le modalità di nomina, senza prevedere casi specifici o funzioni differenti a seconda dalla territorialità ricoperta. Il responsabile veniva individuato, di norma, tra i dirigenti amministrativi di ruolo di prima fascia in servizio. Il comma, come appare oggi, dopo le modifiche apportate dall’art.41 del decreto legislativo n°97 del 2016, risulta molto più dettagliato ed indirizzato verso la specificazione di un regime rigido di controllo e prevenzione.
La prima modifica riguarda la nomina, che non è più impuntata solo su dirigenti di prima fascia ma può riguardare, di norma, i dirigenti in servizio senza considerare titoli ulteriori. L’organo di indirizzo che si occupa della nomina, per garantire lo svolgimento dell’incarico in piena autonomia ed effettività, può disporre le eventuali modifiche organizzative necessarie. “Il Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza è individuato, di norma, nel segretario o nel dirigente apicale, salva diversa e motivata determinazione.” Tale inciso sottolinea l’importanza del limite discrezionale per tale nomina. La motivazione necessaria per poter effettuare una determinazione diversa si incastra nel contesto di controllo e specificità necessarie per la nomina di tali figure.
Il comma così come modificato dal decreto del 2016 considera differenti nomine a seconda della territorialità comunale di riferimento. Nelle unioni di comune, difatti, può essere nominato un unico responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza. La riformulazione della disciplina del 2012 è molto attenta anche ai limiti funzionali di tale sensibile figura.
Il Responsabile della prevenzione deve segnalare all’organo di indirizzo e all’organismo indipendente di valutazione le disfunzioni inerenti all’attuazione delle misure in materia di prevenzione della corruzione e della trasparenza, e deve, necessariamente, indicare gli uffici competenti all’esercizio dell’azione disciplinare, i nominativi dei dipendenti che non hanno attuato correntemente le misure in materia di prevenzione. La specificità delle funzioni rientra nel discorso della responsabilità dirigenziale. Con il decreto 2016 tale figura è diventata di concreto riferimento per la lotta alla corruzione interna delle pubbliche amministrazioni. Le sue segnalazioni devono contenere massima specificità anche in ordine ai soggetti indicati al fine di ottenere una più rapida e chiara determinazione dei soggetti incompetenti.
L’ultimo inciso del comma ha voluto, inoltre, affrontare il discorso della concreta imparzialità ed autonomia di tale organo. Nell’affrontare tale problematica, nel 2016, si è deciso di esplicitare la garanzia funzionale di cui gode il Responsabile. “Eventuali misure discriminatorie, dirette o indirette, nei confronti del Responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza per motivi collegati, direttamente o indirettamente, allo svolgimento delle sue funzioni devono essere segnalate all’Autorità nazionale anticorruzione.”
Con questo ultimo inciso risulta chiaro il collegamento tra il Responsabile (e quindi gli atti interni della pubblica amministrazione ed il loro controllo di coerenza e trasparenza) e l’ Autorità nazionale anticorruzione che, in questi casi, può chiedere informazioni all’organo di indirizzo e intervenire laddove lo ritenga necessario.
Come si evince dal testo normativo, l’organo dirigenziale, in questo caso, deve garantire per sé e per i suoi sottostanti, la legalità e conformità dell’atto emanato. Tale disciplina è stata pensata al fine di promuovere un controllo preventivo sulla trasparenza degli atti, da parte di chi abbia il diretto potere di emissione e controllo: l’organico dirigenziale.
La legge n°190, però, fonda le radici nell’ Assemblea generale dell’ONU del 31 ottobre 2003.La Convenzione penale sulla corruzione stipulata in quell’occasione e ratificata nel 2009 è lo stampo da cui ha preso forma la nostra Legge del 2012.
La sua fonte internazionale le permette di poter essere un riferimento statale e locale. Essa opera nei riferimenti di trasparenza, prevenzione e contrasto della corruzione. La normativa ha ben chiare e delineate la struttura e la funzione da eseguire. Nata per contrapporsi al fenomeno di cattiva amministrazione e corruzione all’interno delle pubbliche amministrazioni ha, schematicamente, tracciato le linee guida adatte per il suo scopo. La previsione di un controllo dirigenziale direttamente connesso con l’illecito si collega anche con l’intento normativo di riscrivere, sulla base di una delega al Governo, la disciplina della trasparenza. Conseguenza di tale intento è stata la previsione di siti web costantemente aggiornati, da cui poter controllare l’attività finanziaria ed amministrativa degli enti. Di trasparenza si parla soprattutto in riferimento ai procedimenti, perché sono queste le attività che maggiormente soffrono il rischio di corruzione. Con l’instaurazione di “procedimenti a trasparenza prioritaria” si è puntato alla creazione di sistemi in cui ogni fase è sorvegliata e sottoposta a rigidi criteri di formulazione.
La Legge 2012 è stata la prima ad affrontare la dinamica del controllo e della vigilanza in modo specifico e schematico. La sua ratio è quella di concepire il controllo e la vigilanza delle ipotesi di corruzione interne come atto dovuto dei poli dirigenziali. La scelta di lasciare tale potere di controllo nelle mani dei dirigenti si traduce nella responsabilità personale degli stessi e nel loro potere di controllo dei sottoposti. La vigilanza implica il potere di denuncia laddove si ravvisino anormalità o abnormalità nel procedimento di emissione degli atti o nella fattispecie degli atti strettamente legati alla funzione di pubblica amministrazione.
Fonte immagine: Feedstuffs