A cura di Mirella Astarita
L’accesso civico è un istituto regolato dall’art. 5 del D.Lgs 33/2013, che lo definisce quale “l’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione”.
L’istituto, così come specificato dall’ANAC introduce una legittimazione generalizzata, gratuita e non necessariamente motivata, a richiedere la pubblicazione di documenti, informazioni o dati per i quali sussiste l’obbligo di pubblicazione da parte delle pubbliche amministrazioni. Tale tematica viene guidata dall’ ANAC, che ne dipinge i fili entro cui deve camminare. La delibera n. 50/2013 si occupa dell’efficacia di tale istituto. È previsto, in tale delibera, che nel Programma triennale per la trasparenza e l’integrità devono essere indicate anche le misure tramite le quali bisogna assicurare la concreta efficacia ed utilizzo dell’accesso civico.
Anche il Piano Nazionale Anticorruzione[1] prevede l’accesso civico, e soprattutto, lo considera uno degli strumenti utilizzabili per la realizzazione degli obiettivi di trasparenza amministrativa finalizzati alla prevenzione della corruzione.
Tale istituto così normativamente inteso e contestualizzato risiede nella responsabilità delle pubbliche amministrazioni e di quanti indicati nell’art. 11 del decreto legislativo n. 33 del 2013. Alle P.A. è affidata l’organizzazione e la struttura dei sistemi che offrono risposte tempestive alle richieste di accesso civico da parte dei cittadini, delle imprese. La disciplina dell’accesso civico comprende tutte le aree che si occupano della trasparenza dell’azione amministrativa e gli strumenti di prevenzione della corruzione.
Nel 2017 si è discusso intorno la tematica dell’accesso civico[2]. Il punto di partenza è stato un parere su un’istanza di accesso civico, la n. 58 del 16/02/2017. Oggetto della richiesta di accesso civico, era l’elenco degli esercizi commerciali che hanno ricevuto sanzioni amministrative per aver violato le norme sull’igiene e la sicurezza alimentare dal 1 gennaio 2015 al 30 dicembre 2016 compreso. La richiesta, però, si presentava molto più dettagliata del necessario, e richiedeva anche l’importo della sanzione, ed il motivo di quest’ultima, per ogni esercizio menzionato. Il cittadino, esecutore della richiesta, è stato accontentato, ed i dati richiesti sono stati forniti, però, come previsto dall’art. 5 bis c.2 lett. A) e C) del D.Lgs. n. 33/2013, omettendo i nominativi dei soggetti sanzionati. Tale misura era stata presa per la tutela dei dati personali e degli interessi economici e commerciali.
L’omissione dei nominativi è stata considerata, dal richiedente, frutto di un’applicazione troppo ampia delle norme citate.
In merito è stato richiesto l’intervento del Garante tramite un suo parere. La premessa di tale richiesta, però, parte da due incisi molto importanti. Il primo riguarda la effettiva difficoltà, visto l’elevato numero di controinteressati coinvolti, delle Strutture dell’ATS di indicare i nominativi. Il secondo, invece, fa riferimento all’ipotesi contraria. Quand’anche si “notiziassero tutti i controinteressati”, il riscontro da parte degli stessi dovrebbe pervenire in un lasso esiguo di tempo, che renderebbe difficile la richiesta di riesame. Tali premesse congiungono nell’osservazione che, l’emissione dei nominativi, potrebbe, ad ogni modo, pregiudicare il corretto esercizio o il funzionamento dell’amministrazione pubblica.
La terra di mezzo dove si è ritrovato a camminare il Garante è quella della misura utilizzabile nell’interpretazione ed esecuzione della normativa sull’accesso civico.
Per capire tale misura è necessario indagare la ratio del d.lgs. n. 33/2013. Esso nato con lo scopo di favorire il controllo diffuso sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche, e intento ad assicurare la partecipazione pubblica (di tutti gli utenti) a tale materia, assicura a chiunque tale diritto. Cristallizzata la ratio e compresa l’importanza di tale istituto se letto nell’ottica della partecipazione pubblica e di strumento di prevenzione della corruzione e di miglioramento della trasparenza pubblica, bisogna far riferimento al procedimento che segue il riesame. In quest’ultimo caso il Garante deve essere ascoltato dal responsabile della prevenzione e della corruzione solo ed esclusivamente laddove l’accesso generalizzato sia stato negato, differito, o per motivi attinenti la protezione dei dati personali. [3] E’ bene, a questo punto, chiarire che per dato personale si intende “qualunque informazione relativa a persona fisica, identificata o identificabile, anche indirettamente, grazie un riferimento a qualsiasi altra informazione, compreso un numero di identificazione.”[4]
Nel caso sottoposto al Garante, è doveroso sottolineare che anche i nominativi degli esercizi commerciali sanzionati possono essere identificativi, direttamente o indirettamente. Ergo per questa specificazione essi rientrano nella definizione di dato personale. In questo caso, però, ciò che deve essere scardinata è la normativa che sancisce il diniego dell’accesso civico. Quest’ultima fa del rifiuto dell’accesso lo strumento primordiale per evitare un pregiudizio concreto alla tutela della protezione dei dati personali. In riferimento a questi ultimi, poi, è previsto che l’Autorità nazionale anticorruzione, d’intesa con il Garante per la protezione dei dati personali e sentita la Conferenza unificata, adotta linee guida indicanti istruzioni operative[5] per il procedimento di accesso, proprio per evitare scompensi di privacy.
Ritornando al parere del Garante, egli, riferendosi alle Linee guida ed all’inciso in cui si sottolinea che la comunicazione di dati personali non deve determinare un’interferenza ingiustificata e sproporzionata nei diritti e libertà delle persone, fa di questo il limite invalicabile. Ovvero la comunicazione di dati personali non deve, necessariamente, creare una lesione dei diritti fondamentali sanciti dalla Carta costituzionale e dalla Convenzione dei diritti umani. Ed è qui che viene letto il limite del diritto di accesso civico. “ Laddove l’esigenza informativa, alla base dell’accesso generalizzato, possa essere raggiunta senza implicare il trattamento dei dati personali, alla luce dei principi generali sul trattamento dei dati personali e, in particolare, a quelli di necessità, proporzionalità, pertinenza e non eccedenza, in conformità alla giurisprudenza della Corte di Giustizia Europea, del Consiglio di Stato, nonché al nuovo quadro normativo in materia di protezione dei dati introdotto dal Regolamento (UE) n. 679/20168”, si devono scegliere le modalità meno pregiudizievoli per il rispetto della privacy dell’interessato. Tale inciso, però, va interpretato anche in riferimento alla velocità del procedimento di accesso. Il mantenimento del controinteressato ai margini dell’accesso, infatti, permette un più celere procedimento.
Pronunciatosi in questi termini, il Garante, tramite il suo parere ha ben stabilito quale debba essere il limite che permetta l’individuazione e conseguente trasmissione di dati personali. Laddove, quindi, sia possibile procedere all’accesso civico anche mantenendo riserbo sui controinteressati, non può esser richiesta la trasmissione di dati personali. E se, invece, sia necessaria la comunicazione dei dati per esigenze informative, bisogna, in ogni caso, tenere in considerazione le motivazioni addotte dal soggetto controinteressato. Il Garante, in chiusura, sostiene che l’ente destinatario dell’istanza deve, prima di ogni altra cosa, valutare se la conoscenza pubblica del dato in esame provochi o meno un pregiudizio concreto alla protezione dei dati personali del soggetto in riferimento. Ergo, il bilanciamento di interessi tra conoscenza (diritto di chi accede al meccanismo di accesso civico), e quello di protezione dei dati sensibili (facente riferimento al controinteressato) deve essere il preambolo del procedimento di accesso. In ogni caso, però, esiste una liminale possibilità che i dati personali per cui è stato evitato l’accesso civico, possano essere pubblicati se venga dimostrata l’esigenza di un interesse diretto, concreto ed attuale, che deve corrispondere ad una situazione giuridicamente tutelata e collegata al “documento per il quale è richiesto l’accesso”. Ciò è disciplinato dagli artt. 22 ss. della l. n. 241 del 7/8/1990.
In conclusione è possibile tradurre tale parere come la concretizzazione dell’operato della pubblica amministrazione. Bilanciare gli interessi tra cittadini ed imprese, e tra questi e la Pubblica amministrazione permettendo un trasparente esercizio dei poteri ad essa assegnata senza pregiudicare interessi sensibili di soggetti specifici. Il limite individuato rappresenta, in questo caso, l’essenza del diritto di accesso. Esso è uno strumento che velocizza e permette un esercizio limpido della pubblica amministrazione, è una garanzia per il cittadino, ma, in ogni caso, non deve permettere la lesione di diritti di terzi o di parti del procedimento.
[1] http://www.normattiva.it/uri-res/N2Ls?urn:nir:stato:legge:1990-08-07;241;
[2] https://aitra.it/parere-su-una-istanza-di-accesso-civico-16-febbraio-2017/
[3] Artt. 5, comma 7; 5-bis, comma 2, lett. a), del d. lgs. n. 33/2013
[4] art. 4, comma 1, lett. B, codice
[5] art. 5-bis, comma 6, del d lg.s n. 33/2013