Autorità nazionale Anticorruzione. Caratteri comuni delle authorities e motivazioni che ne hanno ispirato la creazione alla luce delle recenti modifiche legislative

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A cura di Rossella Santonicola

L’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC) è un’autorità amministrativa indipendente istituita dalla Legge anticorruzione, 6 novembre 2012 n. 190, in attuazione dell’art. 6 della Convenzione dell’Organizzazione delle Nazioni Unite contro la corruzione, adottata dall’assemblea generale dell’Onu il 31 ottobre 2003 e ratificata ai sensi della legge 116/2009 e degli articoli 20 e 21 della Convenzione penale sulla corruzione, sottoscritta a Strasburgo nel 1997. La suddetta Autorità ha il compito di svolgere una specifica attività di controllo, di prevenzione e di contrasto della corruzione e dell’illegalità all’interno della pubblica amministrazione. L’articolo 6 della Convenzione ONU stabilisce infatti che “ciascuno Stato parte assicura, conformemente ai principi fondamentali del proprio sistema giuridico, l’esistenza di uno o più organi, secondo quanto necessario, incaricati di prevenire la corruzione […]” e prosegue con la previsione della concessione, a tali organi, dell’indipendenza necessaria a permettere loro di esercitare efficacemente le funzioni necessarie al riparo da ogni indebita influenza. In virtù di quanto detto, l’Italia ha deciso di adeguarsi alla normativa europea attraverso l’istituzione di un’autorità indipendente, l’Autorità Nazionale Anticorruzione, ANAC, per l’appunto.

Il carattere che accomuna tutte le amministrazioni indipendenti è la libertà di queste da legami politici che possano condizionarne l’operato, è per ciò che si parla di Amministrazioni indipendenti ad alto tasso di imparzialità o di amministrazioni soggette soltanto alla legge. Le Authorities non costituiscono un istituto,  ma un fenomeno giuridico in quanto non sono istituzioni concepite sulla scorta di un’esigenza di autonomia ed imparzialità, che si atteggiano in maniera diversa a seconda del momento politico e delle caratteristiche operative necessarie. È per tale motivo che non esiste una legge che disciplini aspetti comuni delle Autorità indipendenti o che le istituisca o le definisca tali. Si sottolinea che, l’entrata delle Autorità indipendenti nel tessuto ordinamentale italiano è dovuta all’emersione di interessi e valori sostanziali rispetto ai quali gli apparati tradizionali si sono manifestati impreparati. In particolare, si è percepito che la gestione di settori sensibili coinvolgenti la tutela di taluni interessi costituzionali necessita dell’apporto, tecnicamente qualificato, di organismi di garanzia indipendenti muniti di una particolare posizione di terzietà, imparzialità ed indifferenza rispetto agli stessi interessi; l’organizzazione amministrativa, infatti, per quanto nei decenni decentrata è parsa incapace di controllare, con la necessaria obbiettività, la vita dei protagonisti di determinati settori. Dunque, le autorità indipendenti rappresentano la risposta dello Stato moderno a problemi sempre più tecnici e socialmente sensibili.

L’ANAC, a seguito dell’entrata in vigore della L. n. 125/2013 di conversione del d.l. n. 101/2013, ha assunto la denominazione di “Autorità Nazionale Anticorruzione e per la valutazione e la trasparenza delle amministrazioni pubbliche” (ANAC).  I compiti che l’Autorità Nazionale Anticorruzione svolge sono di indirizzo, controllo e supervisione in relazione all’esercizio indipendente delle funzioni di valutazione, garanzia della trasparenza di questi sistemi e visibilità degli indici di andamento gestionale delle pubbliche amministrazioni. L’Autorità Nazionale Anticorruzione svolge, accanto alle funzioni tipicamente anticorruzione, anche funzioni di vigilanza in materia di contratti pubblici. Tali funzioni di vigilanza erano in precedenza attribuite all’Autorità di Vigilanza dei Contratti Pubblici (AVCP) che fu istituita con la legge n. 109/1994, i cui poteri erano stati poi ampliati dal Codice dei Contratti Pubblici, varato con d.lgs. n. 163/2006 che aveva esteso la competenza dell’AVCP anche al campo dei servizi e delle forniture. Inoltre il d.l. n. 90/2014, convertito con modifiche in l. 114/2014, cd. riforma Renzi, ha novellato, tra l’altro, l’accorpamento delle sedi e la gestione unitaria dei servizi e acquisti centralizzati ed ha attribuito poi interamente le funzioni dell’AVCP all’ANAC. I poteri dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, inoltre, sono stati incrementati dal d.lgs. n, 50/2016 nuovo Codice dei Contratti pubblici, che assegna all’autorità in discussione un ruolo centrale nel settore degli appalti e dei contratti pubblici; infatti, l’Autorità ha il potere di emanazione delle linee guida attuative del nuovo Codice. Tale forma di regolazione del settore va a completare il quadro normativo in materia di contratti pubblici affiancando le linee guida a decreti ministeriali ed interministeriali. Tuttavia, discussa sembra essere la natura delle linee guida che l’ANAC è chiamata ad adottare in attuazione del nuovo Codice dei Contratti Pubblici. Sulla questione si riporta la sentenza del Consiglio di Stato, comm. Spec., parere del 1 aprile 2016 n. 855 che afferma che “le linee guida ‘vincolanti’ dell’ANAC sono atti di regolazione di un’autorità indipendente, che devono seguire alcune garanzie procedimentali minime” intendendosi per tali la consultazione pubblica, le metodologie di qualità della regolazione adeguata pubblicità e pubblicazione ecc.; il suddetto parere prosegue poi specificando che le linee guida non vincolanti dell’ANAC “avranno un valore di indirizzo ai fini di orientamento di comportamento di stazioni appaltanti e operatori economici”.

Il Nuovo Codice dei Contratti svolge, inoltre, poteri anche relativi alla fase del precontenzioso, così come stabilito dall’articolo 211 del suddetto Codice, il cui comma 1 recita: “su iniziativa della stazione appaltante o di una o più delle altre parti, l’ANAC esprime parere, previo contraddittorio (inserito dall’art 123 del d.lgs. 18 aprile 2016 n.50), relativamente a questioni insorte durante lo svolgimento delle procedure di gara, entro trenta giorni dalla ricezione della richiesta”; in virtù di ciò si rileva che l’ANAC non è una mera Autorità di vigilanza, ma assomma poteri di regolazione, di vigilanza, di sanzione e di consulenza. Prima della modifica all’articolo 211 del nuovo Codice dei Contratti Pubblici l’Autorità Nazionale Anticorruzione, presieduta da Raffaele Cantone svolgeva aveva anche un potere di raccomandazione, infatti il secondo comma di tale articolo, prescriveva: “qualora l’ANAC, nell’esercizio delle proprie funzioni, ritenga sussistente un vizio di legittimità in uno degli atti della procedura di gara invita mediante atto di raccomandazione la stazione appaltante ad agire in autotutela e a rimuovere altresì gli eventuali effetti degli atti illegittimi, entro un termine non superiore a sessanta giorni. Il mancato adeguamento della stazione appaltante alla raccomandazione vincolante dell’Autorità entro il termine fissato è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria entro il limite minimo di euro 250 e il limite massimo di euro 25.000, posta a carico del dirigente responsabile. La sanzione incide altresì sul sistema reputazionale delle stazioni appaltanti, di cui all’articolo 36 del presente codice. La raccomandazione è impugnabile innanzi ai competenti organi della giustizia amministrativa ai sensi dell’articolo 120 del codice del processo amministrativo”, comma abrogato dall’articolo 123 del d.lgs. n. 56/2017. Ridimensionando, in tal modo, i poteri dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, che si vede privata dell’importante compito di intervenire sulla gestione delle gare da parte delle stazioni appaltanti, intimando l’adeguamento alla raccomandazione. Tuttavia, l’art. 52-ter del decreto-legge n. 50 del 2017 ha introdotto i comma 1 bis, ter e quater integrando, di fatto, le disposizioni dell’articolo 1 del codice dei Contratti Pubblici; provvedimenti che, restituiscono (seppur in maniera diversa e limitata rispetto alla previsione del previgente somma 2 dell’articolo 211 del codice dei contratti) all’Anticorruzione quei poteri di cui l’autorità era stata privata.