La Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione (UNCAC) – Parte II

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Di Claudia Cantone

Premessa: questo è il secondo di una serie di articoli con i quali si propone ai lettori un’analisi della Convenzione delle Nazioni Unite contro la Corruzione. Per la prima parte clicca qui.

Il terzo capitolo dell’UNCAC, intitolato “Incriminazione, individuazione e repressione” (artt. 15 – 42), si occupa del profilo penale e sanzionatorio del fenomeno corruttivo e contiene sia prescrizioni vincolanti (“Ciascuno Stato parte adotta [..]”) per gli Stati firmatari della Convenzione, obbligati ad incriminare determinati illeciti, sia prescrizioni facoltative (“Ciascuno stato parte considera l’adozione [..]). Tra i reati obbligatoriamente da qualificare quali tali vi sono i fatti costituenti corruzione di pubblici ufficiali nazionali e stranieri, sottrazione, appropriazione indebita od altro uso illecito di beni da parte di un pubblico ufficiali, riciclaggio dei proventi del crimine e ostacolo al buon funzionamento della giustizia (art. 15, 16, 17, 23 e 25).

L’art. 15 delinea i caratteri del reato di corruzione di pubblici ufficiali nazionali, descrivendolo sia sul versante attivo, inteso come il  “fatto di promettere, offrire o concedere ad un pubblico ufficiale, direttamente od indirettamente, un indebito vantaggio, per se stesso o per un’altra persona o entità, affinché compia o si astenga dal compiere un atto nell’esercizio delle sue funzioni ufficiali”, sia sul versante passivo come “il fatto per un pubblico ufficiale di sollecitare od accettare, direttamente o indirettamente, un indebito vantaggio per se stesso o per un’altra persona o entità, affinché compia o si astenga dal compiere un atto nell’esercizio delle sue funzioni ufficiali”.

Come spiegato nella Guida legislativa per l’implementazione dell’UNCAC (ed. 2012) la distinzione dei due versanti permette di perseguire in modo più efficace sia il tentativo di corruzione che il reato completo in tutti i suoi elementi, spesso difficile da provare in alcuni ordinamenti nei quali è necessario altresì verificare che un “accordo preliminare” tra corrotto e corruttore abbia avuto luogo.

Nell’ordinamento italiano sono in vigore l’art. 318 e l’art. 319 c.p., modificati dalla l.190/2012 (legge Severino); il primo prevede la pena della reclusione da uno a sei anni per il pubblico ufficiale che “per l’esercizio delle sue funzioni o dei suoi poteri, indebitamente riceve, per sè o per un terzo, denaro o altra utilità o ne accetta la promessa”, la seconda disposizione, invece, punisce, con reclusione da sei a dieci anni, il pubblico ufficiale che “per omettere o ritardare o per aver omesso o ritardato un atto del suo ufficio, ovvero per compiere o per aver compiuto un atto contrario ai doveri di ufficio, riceve, per sé o per un terzo, denaro od altra utilità, o ne accetta la promessa”. Inoltre le stesse pene sono applicabili, ex art. 321 c.p., altresì al c.d. corruttore (versante attivo), ovvero colui che “dà o promette al pubblico ufficiale o all’incaricato di un pubblico servizio il denaro od altra utilità”.

Ritornando all’analisi della Convenzione, agli stati Membri è richiesta l’adozione – questa volta facoltativa – di misure legislative o altre misure necessarie per contrastare ulteriori fenomeni quali il millantato credito (art. 18), l’abuso d’ufficio (art.19), l’arricchimento illecito (art. 20), la corruzione nel settore privato (21-22), la ricettazione (art.24). Dalle seguenti disposizioni risulta chiaro la volontà di voler affrontare il fenomeno “corruzione” con una visione ad ampio spettro che includa altresì fattispecie collegate o collegabili alla corruzione stricto sensu.

Discorso specifico merita l’art. 26, rientrante nella “parte cogente”, che impone agli Stati contraenti di adottare le misure necessarie al fine di stabilire la responsabilità delle persone giuridiche che partecipino ai reati sopramenzionati. Questa disposizione risulta di particolare importanza perché prende atto del fatto che, in un mondo complesso quale quello moderno, i reati possano essere commessi anche da o attraverso società e non più o non soltanto da persone fisiche. Per combattere la corruzione, dunque, è necessario abbandonare il principio contenuto nell’antico brocardo latino societas delinquere non potest e costruire un quadro normativo che sia in grado di “colpire” anche le persone giuridiche colpevoli. Tuttavia non s’impone agli Stati la natura penale della responsabilità, essendo gli autori della convenzione consapevoli della diversità di vedute sul tema (sono “fatti salvi i principi giuridici dello Stato Parte”). Inoltre, come indicato nella Guida, non bisogna sottovalutare l’effetto deterrente che potrebbero svolgere tali misure: la responsabilità delle persone giuridiche potrebbe, da un lato, spaventare per l’eventuale impatto sulla reputazione delle società colpite, dall’altro potrebbe fungere da incoraggiamento per una gestione trasparente e controllata all’interno delle strutture societarie.

Nell’ordinamento italiano la materia è disciplinata dal d.lgs. 231/2001, in particolare si segnala l’art. 25, rubricato “concussione e corruzione”, in base al quale è prevista l’applicazione di una sanzione pecuniaria alle società e gli enti che commettono reati ex artt. 318, 319, 321, 322 c.p.; sulla base dell’art. 7 del d.lgs. 231/2001, però, gli enti, che abbiano predisposto meccanismi di compliance, sono esenti da responsabilità quando “prima della commissione del reato, hanno adottato ed efficacemente attuato un modello di organizzazione, gestione e controllo idoneo a prevenire reati della specie di quello verificatosi”.

L’art. 27, invece, invita gli Stati a punire anche la partecipazione, ovvero chiunque si renda complice, assistente od istigatore dei reati sopramenzionati, e il tentativo.

Gli artt. 28 – 41 sono una serie di norme “di supporto” che specificano e aggiungono elementi alle norme precedenti, dedicate, come visto, alla “criminalizzazione” dei fenomeni corruttivi. In particolare si possono suddividere le disposizioni concernenti:

  • gli standard probatori (art. 28), la prescrizione (art.29) e i procedimenti giudiziari (art.30). Da notare che l’art. 30, par. 7 consente allo Stato di applicare delle misure interdittive per sospendere, per un periodo determinato di tempo, un soggetto colpevole dal diritto di ricoprire un pubblico ufficio o una funzione in un’impresa della quale lo Stato è totalmente o parzialmente proprietario;
  • il congelamento, sequestro e confisca sia dei beni o altri strumenti utilizzati per i reati stabiliti, sia i beni costituenti i proventi del crimine (art. 31);
  • la protezione delle vittime, dei periti, delle parti lese e dei c.d. whistleblowers (artt. 32-33);
  • le conseguenze degli atti di corruzione (art. 34), tra cui la riparazione del danno (art.35); in particolare si invitano gli Stati a salvaguardare i terzi in buona fede che abbiano acquisito diritti, “in tale prospettiva, gli Stati Parte possono considerare la corruzione con un fattore pertinente in un procedimento giudiziario per decidere l’annullamento o la rescissione di un contratto, il ritiro di una concessione o di ogni altro atto giuridico analogo o per prendere ogni misura correttiva” e ugualmente ad adottare tutte le misure necessarie per riparare il danno derivante da corruzione subito da persone e/o entità;
  • le autorità specializzate per la lotta alla corruzione, disposizione da leggere in combinato disposto con l’art. 6 della stessa Convenzione (art. 36);
  • la cooperazione tra le autorità e gli indagati; tra le autorità nazionali stesse e tra queste ultime e il settore privato (artt. 37-39);
  • segreto bancario (art. 40);
  • precedenti giudiziari (art. 41)

La norma di chiusura di questo capitolo, è, invece, dedicata alla competenza, il cui criterio-base è quello della territorialità, con una serie di altre ipotesi lasciate alla discrezionalità dei legislatori nazionali (art. 42).

In conclusione, ciò che si rileva dall’analisi di questo terzo, fondamentale capitolo della Convenzione delle Nazioni Unite è la volontà di armonizzare le legislazioni penali degli Stati contraenti e, soprattutto, non limitare il raggio d’azione ai reati di corruzione intesi stricto sensu, ma di estenderlo anche a tutta quella serie di fattispecie ad essa collegati (come per esempio il millantato credito o l’abuso d’ufficio) che finiscono per danneggiare, ugualmente, i beni ed il buon funzionamento dello Stato e, soprattutto, i cittadini. Laddove le misure preventive (cap. II UNCAC) non bastino, infatti, bisogna perseguire e punire i colpevoli, che siano essi persone fisiche e/o giuridiche; inoltre la convenzione invita gli Stati ad adottare, oltre che misure penali, strumenti interdittivi, misure disciplinari e misure che colpiscano i beni (sia utilizzati materialmente per la commissione del reato, sia i proventi).

Di particolare interesse sono, a mio avviso, le due disposizioni (artt. 34-45) che incentivano l’adozione di norme “protettive” dei terzi danneggiati – direttamente o indirettamente (come nel caso del terzo in buona fede) – dai reati di corruzione, con la consapevolezza che la corruzione danneggia e colpisce non soltanto le amministrazioni statali, ma anche i privati che agiscono regolarmente. Le sanzioni penali possono non essere satisfattive, per questo bisogna che siano accompagnate da operazioni per ripristinare la correttezza e mitigare le conseguenze subite (si segnala che il cap. V UNCAC è dedicato interamente al “recupero beni”).

In più in questo capitolo è presente, come segnalato, l’art. 36 per l’istituzione di autorità specializzate al contrasto della corruzione. Il messaggio appare chiaro: le misure penali devono essere affiancate da altri strumenti e, precisamente, da strutture che agiscano in via preventiva e sul tessuto culturale della società perché la corruzione non si sconfigge (soltanto) con l’applicazione di pene severe, ma anche e soprattutto con l’educazione dei cittadini.